La Corte Costituzionale sulla ristrutturazione edilizia ricostruttiva. A rischio l’intero sistema premiale della rigenerazione urbana basato sugli ampliamenti volumetrici e la delocalizzazione?

di Avv. Stefano Cavassa

Con la recente sentenza n. 70/2020 la Corte Costituzionale ha fornito un’interpretazione inaspettatamente restrittiva delle condizioni per poter accedere alla ricostruzione edilizia a seguito della demolizione di edifici preesistenti (cosiddetta ristrutturazione ricostruttiva). Il motivo viene ricondotto alle recenti introduzioni previste dal dl 32/2019 (cd. Decreto “Sblocca cantieri”).

Per entrare nel merito della posizione assunta dalla Corte è opportuna una ricostruzione della normativa essenziale in materia.
Originariamente, infatti, per disporre della favorevole disciplina prevista per le ristrutturazioni ricostruttive, il DPR 380/2001 (cd. “Testo Unico Edilizia”) richiedeva che il fabbricato da ricostruire avesse sagoma, volume, area di sedime e caratteristiche dei materiali del tutto identici rispetto a quanto demolito.
In seguito, il legislatore ha modificato la definizione di “ricostruzione”, eliminando sia lo specifico riferimento alla identità dell’area di sedime e alle caratteristiche dei materiali, sia il concetto di “fedele ricostruzione”.
Più recentemente le Regioni sono state legittimate ad incentivare interventi di ristrutturazione ricostruttiva concedendo ampliamenti volumetrici quali misure premiali per la razionalizzazione del patrimonio edilizio, eventualmente anche con «delocalizzazione delle relative volumetrie in area o aree diverse» (art. 5 c. 9 del dl 70/2011, il cd. Decreto “Sviluppo”).
Ebbene, secondo i giudici Costituzionali la tendenza ad estendere l’ambito applicativo della ristrutturazione ricostruttiva si sarebbe arrestata con l’art. 2bis c. 1 ter del TU Edilizia, introdotto dall’art. 5 c. 1 lett. b del Decreto “Sblocca cantieri”.
La Corte Costituzionale ha infatti affermato che con la predetta norma il legislatore avrebbe inteso consentire la ricostruzione a seguito di demolizione solo «purché sia effettuata assicurando la coincidenza dell’area di sedime e del volume dell’edificio ricostruito con quello demolito, nei limiti dell’altezza massima di quest’ultimo». In sostanza, quindi, verrebbe reintrodotto il requisito della coincidenza dell’area di sedime e dell’identità di volume tra demolito e ricostruito.
In altre parole, tutte le previsioni – tra cui quelle delle L.r. Puglia oggetto della sentenza in commento – che hanno incentivato la ricostruzione con aumenti di cubatura e modifiche della dislocazione plano volumetrica diverrebbero incostituzionali in quanto non (più) conformi con il TU Edilizia così come modificato dallo Sblocca Cantieri.
Allo stato attuale, pertanto, la ristrutturazione ricostruttiva sarebbe quindi ammissibile solo a condizione che siano rispettati i volumi, l’area di sedime del manufatto originario e, per gli immobili vincolati, la sagoma.
Una simile interpretazione rischia di creare un vero e proprio corto circuito per un sistema, quello che ruota attorno ai cantieri edili, non solo già provato dall’emergenza epidemiologica ma che vede nella rigenerazione dell’esistente una possibile strada per ripartire e che quindi ha estremo bisogno di chiarezza in merito alle norme che regolano e incentivano tale pratica.
Volendo fornire un’interpretazione alternativa della sentenza – meno gravosa per l’intero settore dell’edilizia – occorre concentrarsi sull’effettiva portata dell’art. 2bis c. 1 ter del DPR 380/2001 introdotto dallo Decreto “Sblocca Cantieri”.
A ben vedere, infatti, valorizzando il fatto che la disposizione sia rubricata “Deroghe in materia di limiti di distanza tra fabbricati” è possibile ritenere che la portata restrittiva della norma sia limitata ai soli casi in cui è in discussione il regime delle distanze.
In sostanza, quindi, la richiesta “coincidenza dell’area di sedime e del volume dell’edificio ricostruito con quello demolito, nei limiti dell’altezza massima di quest’ultimo” potrebbe essere letta non come condizione generale, applicabile ad ogni ipotesi di ricostruzione, ma solo limitatamente a quei casi particolari in cui si desideri mantenere le distanze preesistenti, derogatorie del DM 1444/1968.
In quest’ottica, la norma può essere interpretata nel senso che in tutti i casi in cui la ricostruzione implichi il mutamento dei parametri indicati nell’art. 2bis c. 1 ter (volume e/o area di sedime), non sarà possibile mantenere le distanze originarie e derogatorie ma sarà necessario rispettare la disciplina ordinaria delle distanze.
Sulla base della predetta interpretazione la sentenza della Corte si limiterebbe a dichiarare illegittime quelle norme che, a seguito della demolizione e della successiva ricostruzione di un manufatto, consentono di mantenere le distanze originarie e derogatorie anche in caso di modifiche di volume o di area di sedime.
A ben vedere però quest’ultima interpretazione, se da una parte sembra maggiormente in linea con la finalità del dl 32/2019 (Sblocca cantieri), introdotto con il dichiarato obiettivo di incentivare la cd. rigenerazione urbana, dall’altra non sembra coerente con quanto nettamente e rigidamente traspare dalla sentenza della Corte Costituzionale («Il comma 1-ter dell’art. 2-bis del t.u. edilizia […] detta evidentemente una regola unitaria, valevole sull’intero territorio nazionale, diretta […] a rispettare l’assetto urbanistico impedendo ulteriore consumo di suolo»).
In conclusione, appare quanto meno opportuno un ulteriore intervento da parte del legislatore statale per fare chiarezza e dipanare i dubbi e i timori di interpreti del diritto, tecnici e operatori economici di tutta Italia circa il reale coordinamento tra quanto recentemente introdotto dal decreto “Sblocca Cantieri” in tema di ristrutturazione ricostruttiva e il resto della normativa sull’edilizia.